OPINIA ZEWNĘTRZNA
AUTOR WSKAZANY PRZEZ POSŁA PIOTRA ZGORZELSKIEGO, WICEMARSZAŁKA SEJMU RP

Dr hab. Marcin Matczak
Uniwersytet Warszawski

BAS-58/19A						Warszawa, 20 listopada 2019 r.

OPINIA PRAWNICZA
W KWESTII WYMAGAŃ STAWIANYCH OSOBOM POWOŁYWANYM NA STANOWISKO SĘDZIEGO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

W związku ze zleceniem przygotowania ekspertyzy prawniczej, przekazanym mi w dniu 18 listopada 2019 roku, niniejszym przedstawiam analizę, której celem jest odpowiedź na dwa pytania:

1.	Czy kandydatem na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego może być osoba, która przekroczyła wiek określony w art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, zgodnie z którym sędzia Sądu Najwyższego przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia, w związku z art. 3 ustawy
o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi, że sędzią Trybunału może zostać osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz spełnia wymagania niezbędne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego? 

2.	Czy można powołać na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego osobę, która przekroczyła wiek określony w art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, zgodnie z którym sędzia Sądu Najwyższego przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia  65 roku życia, w związku z art. 3 ustawy statusie  sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi, że sędzią Trybunału może zostać osoba,  która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz spełnia wymagania niezbędne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego?

Moja odpowiedź na oba powyżej postawione pytania jest negatywna – osoba, która przekroczyła wiek określony w art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc wiek 65 lat, nie może być powołana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ nie spełnia ustanowionych w art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tego powodu i w związku z wyrażoną w Preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawności działania instytucji publicznych osoba taka nie może być także kandydatem na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ obradowanie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nad kandydaturą takiej osoby byłoby bezcelowe, a tym samym naruszałoby zasadę sprawności.
Poniżej przedstawiam szczegółową argumentację prawniczą, uzasadniającą udzielone przeze mnie odpowiedzi.

***
Obowiązującymi aktami prawnymi, regulującymi wymagania, które spełniać musi osoba powoływana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, są:

a)	Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz

b)	Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1422).

Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na
9 lat spośród osób wyróżniających się̨ wiedzą prawniczą (podkreślenie Autora). Wymogi stawiane osobie powoływanej na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego są precyzowane przez przepisy ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, której przedmiotem jest między innymi sposób nawiązania, zakres i zasady ustania stosunku służbowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego. 

Art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego stwierdza:
„Sędzią Trybunału może zostać osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz spełnia wymagania niezbędne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego”.
Warto podkreślić, że zacytowany powyżej art. 3 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 1947). Zmiana ta weszła w życie 3 listopada 2017 r. Fakt ten ma istotne znaczenie dla rozumienia przepisu zawartego w art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności dla jego wykładni przy użyciu argumentów historycznych, co zostanie przedstawione
w dalszej części ekspertyzy.
Analiza wskazanych powyżej przepisów, ustalających wymogi dla osób powoływanych na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, że wymogi te mają dwojaki charakter. Po pierwsze, zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego ustalają wymóg dotyczący wiedzy prawniczej osoby powoływanej na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego: osoba ta musi wyróżniać się wiedzą prawniczą. Jednocześnie, co kluczowe dla odpowiedzi na pytania zadane przez Biuro Analiz Sejmowych, ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego
w art. 3 formułuje dodatkowy wymóg, to jest wymóg spełniania wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Saądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Saądu Administracyjnego.
Sformułowanie art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje, że wymóg spełniania wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wymogiem odrębnym od wymogu wyróżniania się wiedzą prawniczą. Za taką konkluzją przemawia jednoznacznie fakt użycia w tym przepisie spójnika „oraz”, łączącego oba wymogi. Spójnik ten jest w tym przypadku użyty w znaczeniu koniunkcyjnym, a więc wskazuje na konieczność łącznego spełnienia obu przesłanek przez osobę powoływaną na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Za takim jego rozumieniem przemawia także założenie
o językowej racjonalności prawodawcy. Zgodnie z tym ostatnim, prawodawca nie używa w tekście prawnym różnych sformułowań dla wyrażenia tej samej treści (zakaz wykładni synonimicznej tekstu prawnego), a także nie dopuszcza do powstania semantycznego superfluum.
Podstawowym zagadnieniem prawnym, które musi zostać rozstrzygnięte
w niniejszej ekspertyzie, jest kwestia, jakie wymogi szczegółowe wchodzą w skład wymogu „spełniania wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego”.
W szczególności w niniejszej ekspertyzie konieczne jest rozstrzygnięcie, czy są to wszystkie wymogi niezbędne do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w relewantnych przepisach, czy też na przykład jedynie wymogi zawarte w art. 30 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem:
„Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego może być powołana osoba, która:
1)  posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych
i publicznych; 
2)  nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo ścigane
z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub wobec której nie wydano prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne
w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego lub umyślnego przestępstwa skarbowego; 
3)  ukończyła 40 lat; 
4)  jest nieskazitelnego charakteru; 
5)  ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej;
6)  wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy prawniczej; 
7)  jest zdolna, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego;
8)  posiada co najmniej dziesięcioletni staż̇ na stanowisku sędziego, prokuratora, Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, jej wiceprezesa, radcy, albo przez co najmniej dziesięć́ lat wykonywała w Polsce zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza;
9)  nie pełniła służby, nie pracowała ani nie była współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r.
o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu”.
Należy z całą mocą podkreślić, że przepis art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie odsyła do wybranych przepisów ustaw formułujących wymagania dla osób chcących pełnić urząd na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. art. 30 ustawy o Sądzie Najwyższym), ale generalnie wymaga spełniania wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na tych stanowiskach. W związku z powyższym nieuzasadnione byłoby twierdzenie, że wymagania, o których mowa w art. 3, są ograniczone na przykład do treści art. 30 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Nie pozwala na to dyrektywa wykładni sformułowana w paremii lege non distinguente, zgodnie z którą skoro prawodawca nie dokonuje rozróżnień (tu: rozróżnień dotyczących tego, które wymogi konieczne do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego), to także interpretator nie jest upoważniony, by takich rozróżnień dokonywać.
Co więcej, gdyby prawodawca chciał ograniczyć wymogi stawiane osobom powoływanym na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego na przykład do wymogów przewidzianych w art. 30 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym, zrobiłby to expressis verbis – przez proste odesłanie do tego przepisu w treści art. 3 ustawy
o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Brak takiego odesłania świadczy
o konieczności uznania, że osoba powoływana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego musi spełniać wszystkie niezbędne wymogi dla pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pytania stanowiące kanwę niniejszej ekspertyzy skupiają się w szczególności na kwestii, czy osobą kandydującą na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego oraz powoływaną na to stanowisko, musi być osoba, która nie przekroczyła wieku określonego w art. 37 §1, a więc wieku 65 lat. Odpowiedź na te pytania wymaga rozstrzygnięcia kwestii, czy wiek poniżej 65 lat jest wymogiem dla pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc czy wchodzi w zakres dyspozycji art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Przedstawiona powyżej analiza dowodzi, że sam fakt uregulowania granicy wieku 65 lat w przepisie innym niż art. 30 §1 ustawy o Sądzie Najwyższym nie stanowi argumentu za uznaniem, że wymóg ten można pominąć przy ocenie, czy dana osoba może być powołana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Jak bowiem powiedziano, art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie odsyła do konkretnego przepisu ustawy o Sądzie Najwyższym, ale generalnie do wymogów stawianych osobom, które mają pełnić urząd na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Stąd kluczowa dla niniejszej ekspertyzy jest odpowiedź na pytanie, czy osoba, która przekroczyła 65 rok życia, spełnia warunki do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, skoro w tym wieku osoba ta przechodzi w stan spoczynku.
Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Sędzia w stanie spoczynku nie pełni urzędu sędziego Sądu Najwyższego, ponieważ nie może orzekać, a orzekanie jest kwintesencją pełnienia urzędu sędziego. Stanowisko, że sędzia w stanie spoczynku nie pełni urzędu sędziego Sądu Najwyższego potwierdza sam prawodawca. Poniżej przywołano brzmienie art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy
o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), który stanowi, co następuje:
„Art. 2. 1. Sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1–4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym,
w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia
w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną. 
2. Sędzia, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może złożyć oświadczenie o woli pozostania w stanie spoczynku. Oświadczenie składa się Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, za pośrednictwem Krajowej Rady Sądownictwa.
3. Złożenie oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, jest równoznaczne
z pozostaniem sędziego w stanie spoczynku. W takim przypadku nie zachodzą wynikające z ust. 1 skutki związane z powrotem do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1.
4. Jeżeli sędzia, który na podstawie ust. 1 powrócił do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, zajmował w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego albo Prezesa Sądu Najwyższego, kadencję odpowiednio Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Sądu Najwyższego trwającą w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uważa się za nieprzerwaną. 
5. Sędziemu, który złożył oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje od dnia przejścia w stan spoczynku do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego uposażenie
w wysokości wynagrodzenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku. 
6. Sędzia, o którym mowa w ust. 1, który powrócił do pełnienia urzędu na poprzednio zajmowanym stanowisku, jest obowiązany do zwrotu świadczeń pobranych w związku z przejściem w stan spoczynku. 
7. Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, sposób, tryb, rodzaje oraz termin zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 6, a także sposób ustalania ich wysokości, mając na uwadze zasady prawa pracy i prawa cywilnego oraz potrzebę zapewnienia sprawnego zwrotu świadczeń pobranych przez sędziów w związku
z przejściem w stan spoczynku, którzy powrócili do pełnienia urzędu na poprzednio zajmowanych stanowiskach, a także możliwość́ zaliczenia pobranych świadczeń́ na poczet należnego wynagrodzenia”.
Pogrubione przez autora niniejszej ekspertyzy fragmenty powyższych przepisów wyraźnie wskazują, że prawodawca uznaje, że osoba będąca sędzią
w stanie spoczynku, nie pełni urzędu sędziego Sądu Najwyższego czy też sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taka konkluzja wynika z faktu, że prawodawca wyraźnie w powyższych przepisach dwie sytuacje: „pozostawanie w stanie spoczynku” oraz „powrót do pełnienia urzędu sędziego”. Jest to widoczne we wszystkich pogrubionych fragmentach, a w sposób szczególny w ust. 3, w którym prawodawca najwyraźniej stwierdził, że pozostanie przez sędziego w stanie spoczynku oznacza brak powrotu do pełnienia urzędu sędziego.
W świetle powyższych argumentów oczywiste jest, że wiek 65 lat, po którego przekroczeniu sędziowie przechodzą w stan spoczynku, a więc nie pełnią urzędu sędziego Sądu Najwyższego, jest na mocy art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego także górną granicą wieku dla osób kandydujących na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Można przedstawić dwa ewentualne argumenty przeciwko powyższej tezie. Zgodnie z pierwszym z nich, regulacje dotyczące przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinny być stosowane wobec osób kandydujących na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ przejście w stan spoczynku sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest uregulowane poprzez normy odnoszące się do dziewięcioletniej kadencji sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
Argument ten nie jest przekonujący, ponieważ dla oceny wymagań formułowanych wobec kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego relewantne są przepisy regulujące zasady rozpoczęcia pełnienia tej funkcji, nie zaś zasady regulujące jej zakończenie. Ze względu na dyspozycję art. 3 ustawy
o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, kandydat musi spełniać wymogi stawiane osobom pełniącym urząd na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego
w momencie kandydowania i powołania do pełnienia tej funkcji. Do wymogów tych, jak wskazano, należy granica wieku na poziomie 65 lat. Natomiast już po powołaniu, osoba pełniąca funkcję sędziego Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przejścia
w stan spoczynku podlega szczegółowym przepisom, przewidzianym dla sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie sędziów Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Oznacza to przykładowo, że kandydatem do funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego może być osoba licząca 64 lata, ponieważ osoba taka spełnia wymogi do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego. W momencie powołania na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego jednak osoba ta przestaje podlegać regulacjom odnoszącym się do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zaczyna podlegać regulacjom właściwym dla sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W efekcie osoba taka, mimo przekroczenia wieku 65 lat w czasie pełnienia funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego, nie przechodzi w stan spoczynku. Przejście to następuje dopiero po zakończeniu dziewięcioletniej kadencji sędziego Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z przepisami właściwymi dla pełnienia tej funkcji.
Drugim potencjalnym argumentem przeciwko tezie, że osoba, która przekroczyła granicę 65 lat, nie może być kandydatem na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, mógłby być argument z dotychczasowej praktyki. Argument ten opiera się na twierdzeniu, że w przeszłości do Trybunału Konstytucyjnego były wybierane osoby liczące więcej niż 65 lat (przykładowo, wybrany do Trybunału Konstytucyjnego sędzia Stanisław Rymar miał 69 lat w chwili wyboru na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego w roku 2010).
Argument ten jest chybiony ze względu na zmianę normatywną w zakresie wymogów stawianych osobom kandydującym do Trybunału Konstytucyjnego, która nastąpiła w roku 2017. Przed tą zmianą przepisy wymagały od kandydatów posiadania kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak na przykład art. 18 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym, tekst jednolity opracowany na podstawie Dz. U. z 2015 r. poz. 1064, 1928, 2147, 2217 i Dz.U.
z 2016 r. poz. 178). Obecna regulacja, zawarta w art. 3 ustawy o Sądzie Najwyższym, mówi natomiast o spełnianiu wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji, który powinien być rozumiany jako wymóg posiadania kwalifikacji merytorycznych, związanych z wiedzą
i doświadczeniem kandydata, jest węższy niż wymóg spełniania wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu. Przykładowo, osoba w wieku przekraczającym 65 lat niewątpliwie nadal posiada kwalifikacje merytoryczne do bycia sędzią Sądu Najwyższego, mimo że nie spełnia innych wymagań niezbędnych do pełnienia tego urzędu. Dokonana zmiana normatywna oznacza, że poprzedzająca ją praktyka wyboru do Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić punktu odniesienia dla oceny sytuacji prawnej powstałej w wyniku wprowadzenia tej zmiany. Jednocześnie różnice językowe pomiędzy obecnym a poprzednim sformułowaniem wymagań dla osób powoływanych na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego wskazują, w oparciu o wykładnię historyczną, że prawodawca wprowadził nowość normatywną w zakresie tych wymogów w stosunku do wcześniej obowiązujących przepisów.
Konkludując stwierdzam, że osoba, która przekroczyła 65 rok życia nie może być wybrana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ nie spełnia wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanawianych przez art. 3 ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Ze względu na fakt, że osoba taka nie może być wybrana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, nie może być ona także kandydatem na takie stanowisko. Ta ostatnia teza wynika już ze zwykłej argumentacji prakseologicznej, ale przede wszystkim z wyrażonej w Preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej zasady sprawności działania instytucji publicznych. Obradowanie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nad kandydaturą osoby, która nie może zostać powołana na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego byłoby bezcelowe,
a jednocześnie marnowałoby cenny czas parlamentarny. Z tego powodu z pewnością rzutowałoby negatywnie na sprawność działania Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.